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[ 电子政务发展论 ]

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中国电子政务,从上世纪80年末开始至今,已有20多年的发展历史。各级政府普遍实现了政府上网,政府办事效率和公共服务质量有了大幅度的提高,政府决策的科学化民主化水平也有了较大的提升。在明确建设原则及策略、完善安全保障体系和法律法规、统一标准、解决行政体制障碍、提高公务员队伍素质等方面积累了宝贵的经验。本文试着从国内外的电子政务建设和应用的现状和特点角度,对未来电子政务的发展趋势和建设重点作一个初步的判断。
  电子政务发展与应用的现状和特点
  一、中国电子政务建设与应用的现状和特点
  (一)取得的成绩
  我国政务信息化建设从20世纪80年代末开始起步,经历了从单机到联网、从分散到集成、从办公自动化到政务信息化三个发展阶段。目前,在有的市、或政府部门基本建成了覆盖市--区--乡镇、社区的计算机三级宽带网络平台,并在一定程度和范围内实现了互联互通;建立了数据中心,建立和完善了政务内网和政务外网两大基础网络,构建了信息安全、系统管理和业务应用三大支撑体系,建立了业务管理、办公管理、政务协作、公众服务四类应用平台。
  具体表现为出现了电子政务促进公共服务创新的三种模式:一是以核心业务流信息化为主线创新公共服务。许多“金字工程”是以政府的核心业务流为主线进行开发的。金税工程首先做出的最大的贡献是增值税的交叉稽核。金盾工程瞄准的是公安部的一些核心业务,如户籍管理、交通管理、出入境管理、公共安全管理等等。金关工程是解决日益繁忙的海关报关问题,在提高监管水平的同时,提高通关的效率,等等。其他如金财、金审等无不如此。二是以政府门户网站建设为主线创新公共服务。许多地方政府的电子政务工程是以政府的门户网站建设开始的。三是门户网站+核心业务创新公共服务。在建设政府管理信息系统的同时,以政府门户网站作为政府与公众的接口。在线办事进步很快,“首都之窗”、“中国上海”、“中国广东”等表现突出,在线办事超过1000项的已有20多个。在通过网络听取社情民意方面,商务部处理群众留言、部长信箱等多达5万多项,做到了“件件有着落,件件有回音”。类似这样的系统,成功率比较高。
  总的来说,我国的电子政务建设与应用已经开始从起步阶段迈入整合阶段。整合包括三个方面:一是行业垂直系统的整合;二是地方政府的横向整合;三是垂直系统与属地部门系统的整合。从而实现各层级政府之间畅通、政府各部门之间无缝、条块之间有机结合。
  (二)存在的问题
  目前存在的问题主要表现为:一是体制性障碍依然存在。电子政务建设、管理和运行体制、预算体制不完善,组织机构缺乏落实,职能配置及其运行方式不明确。二是信息资源共享机制尚未建立、开发利用的水平低。由于受我国条块分割体制的影响,已建设的应用更多的只是处在传递政府信息和办公室自动化等低层次、简单应用上。部门自成体系现象严重,跨部门应用系统设计成了部门内系统,完整的电子政务体系被隔离成一个个独立的“孤岛”。大多数跨部门的重点业务系统被牵头部门设计成了部门内系统,资源共建、共享模式没有达成共识,自建、自用和自成体系的电子政务建设模式明显,一个完整的电子政务体系被人为地割裂成了一个个“孤岛”。三是建设和应用发展不平衡,应用系统的潜能没有得到充分发挥,公共服务效率低。四是法律法规和标准化工作严重滞后,安全保障能力有待进一步提高。
  (三)呈现的特点
  总的来说,我国电子政务发展的基本特征大体可以归纳为五个方面:
  (1)电子政务建设的战略部署已经完成
  (2)电子政务建设的战略目标、战略任务越来越明确
  (3)电子政务建设的整体思路越来越清晰
  (4)对电子政务建设规律的认识越来越深刻
  (5)电子政务建设的实践成效也越来越突出。
  二、西方国家电子政务发展与应用的特点
  电子政务作为政府信息化的重要内容,已成为世界各国政府倡导的信息高速公路5个应用领域中的首要应用。西方发达国家电子政务建设和应用,虽然每个国家面临的具体社会环境、政治环境和经济环境有所不同,每个国家在建设电子政务方面所采取的具体措施、具体策略有所不同,但各个国家在建设和发展电子政务过程中却表现出了许多共同特征,都有基本相同的战略目标:蕴含了共同的基本理念;注重营造电子政务建设和应用的环境;注重电子政务建设与行政改革的有机结合;注重全面负责电子政务建设的组织机构的建立;以改善政府的社会服务作为电子政务的核心价值;遵循循序渐进、分步实施的建设规律。
  从目前的情况来看,西方发达国家电子政务建设与应用呈现出以下特点:
  (1)更加强调“以公众为中心”的理念。信息技术带来的最大影响之一就是缩短了服务提供者与接受者之间的距离。未来的政府更加强调是公众的政府,各国政府将利用信息技术增强民众对政府政务的参与程度,及时获悉公众所需,以公众需求为导向,把未来的政府建设成以公众为中心的电子政务。
  (2)促进政府服务全面上网,提高服务质量。电子政务的目标主要是为了更好地给公众和社会提供政府服务。西方发达国家积极应用互联网为公众提供在线服务,运用“公共信息站”及自动柜员机等自动化服务设施,为公众提供获取政府服务的多元化渠道。
  (3)实现“单一窗口”和“一站式”服务。信息技术的发展使得公众对未来政府的期望值不断提高,不仅仅是要求服务质量得到提高,而且要求获得服务的方式和程序也要不断改善。公众期望在任何时间、任何地点,以多种渠道获取自己所期望的服务形式和服务内容。为满足公众需求,西方发达国家不断自我创新和调整,整合传统公共服务,建立“单一窗口”,给公众提供“一站式”的公共服务,打造无处不在的政府,注重应用信息技术整合资源、实现业务协同和建立随需应变的政府(On Demand Government)。
  (4)消除“数字鸿沟”,促进社会信息平等。在未来电子政务建设过程中,各国政府将会积极致力于消除“数字鸿沟”问题,努力缩小“信息富人”和“信息穷人”之间的差距,使每一个人都具有获得政府电子服务的权利,尤其是那些非常关键的服务,避免新的信息技术给人们带来新障碍。因此,各国在电子政务的开展过程中将注重普及城乡宽带网络建设与信息教育,使信息应用普及社会每个阶层和每个地理区域,照顾信息弱势群体,缩小信息差距。
  (5)增强公众参与意识,发展电子民主。电子政务应用不仅仅是为公民提供在线服务,也应当是通过信息通信技术的使用而促进公民更多地参与政府决策以及民主化过程。因此,发展电子民主是目前发达国家电子政务建设和应用中最具特色的内容和焦点。所谓电子民主就是指导通过信息技术实现民主过程中价值理念、政治观点或其他个人意见等的交流和反映。电子民主的内容涉及范围很广,包括在线选举、民意调查、选举人与被选举人的电子交流、在线政务公开、在线立法、公众参与等。信息技术和互联网的发展为公众参与政府决策提供了良好的契机,同时也对传统政府理念和制度产生巨大的冲击。电子民主的发展不仅仅能使民众有效监督政府决策,促进政府勤政廉政,提高公众对政府的信任度,而且也能反映电子政务的公众需求导向。当然,要把这种“民主”控制在秩序的范围之内。
  未来电子政务发展与应用的发展趋势和建设重点
  一、未来发展趋势
  1.电子政务建设日益成为提升国家竞争力的重要推动力。一个国家信息能力的强弱,直接决定这个国家的国际竞争力和未来发展潜力。信息社会发展到现阶段,随着信息化建设的逐步深化和成熟,信息化对于提升国家竞争力的重要影响也愈加明显。一方面,信息化和信息社会建设本身是各国政府竞争的焦点;另一方面,借助信息技术提高自己的整体竞争优势也是各国政府考虑的问题。而随着互联网日益渗透到经济社会的各个领域,发展电子政务已成为世界新一轮公共行政改革的重要内容。发展电子政务实质上是改造传统工业社会形态下的政府组织模式与工作方式,使之能够适应虚拟的、全球的、以知识为基础的数字经济,同时也适应社会的根本转变。因此,电子政务要在加快政府职能转变、提高行政效能、增强政府监管和服务能力、促进政务的公开透明和民主政治发展、建设绩效政府等方面发挥积极作用,从而提升国家的整体实力和在国际社会的竞争力。
  2.应用电子政务全面推动政府创新。随着电子政务建设和应用的不断深化,电子政务对政府创新的作用和重要性进一步增强。事实上,电子政务与政府创新已经构成互为促进的关系。目前电子政务发展的推动力已经主要不是靠技术,而是政府创新。一方面,政府创新需要电子政务作支撑;另一方面,电子政务的发展也需要通过政府的不断创新来推动。电子政务推动政府创新,也为政府创新提供了动力来源。促进政府创新日益成为各国电子政务建设亟待解决的问题之一。
  政府创新主要表现在:由纸质文件向电子化文件过渡;由基于部门的制度向基于服务流程的制度过渡;由各部门分散管理向一体化、网络化管理过渡。通过电子政务建设可以提高政府在人力资源、业务流程、业务一致性、物理设施、信息技术、知识和信息管理、政府可靠性等方面的管理水平,从而实现政府创新。政府通过创新,可以更快地实现职能转变,提高工作效率,打破传统的时间、空间和部门分隔的制约,使各级政府的各项工作更加严密,服务更加便捷,从而把政府建设成廉洁、勤政、务实、高效的政府。
  3.电子政务进一步加快促进民主建设。随着电子政务建设的深入,公众对政府的期望值不仅仅停留在政府办理程序和服务信息了解,还期望能够借助现代通信技术更多地与政府进行交互,在获得服务的同时表达自己的意见及观点。因此,随着电子政务建设的推进,逐渐将民主建设纳入到电子政务建设与应用之中,将成为电子政务发展的普遍趋势。近两年,越来越多的国家和组织开始在电子政务建设中增加民意调查,利用在线方式让民众更多地参政议政,如开设在线论坛、开通专门的民意征询网站、针对具体规划发出征询稿等方式,民众可以参与讨论的话题涉及国家大政方针的制定、地方政府的效率、具体政策的出台、领导力等方方面面。
  4.更加重视信息、业务、服务等各种资源的整合。强化信息、业务、服务的整合,是实现业务协同、建立随需应变的政府、提供网络化电子服务的前提。一是进行服务项目、行政业务的整合;二是服务渠道的整合,包括对单一渠道本身的整合,以及多种渠道之间实现交互连接与整合。通过整合,使电子政务能够根据用户的需求将部门、业务、信息和服务集成整合起来,然后通过多种渠道无缝地提供给用户;三是公共部门服务和私人部门服务的整合,实现公共管理体制和公共服务提供模式创新。
  5.更加强化信息安全问题。信息安全建设是电子政务建设不可缺少的重要组成部分。电子政务关系到国家安全和政府工作的正常运转,同时也关系到接受电子政务公共服务的公众和企业的切身利益,积极采用安全技术、认真研究防范措施、预防病毒感染和黑客入侵等安全问题,既要保障国家和政府安全,又要有效保护公众和企业的隐私与相关信息,这是电子政务信息安全建设的关键。
  随着电子政务公共服务前台和政府后台建设发展到一定高度,服务前台交互功能进一步提升,服务后台也逐步实现了各个部门的业务整合,电子政务的交互性、复杂性进一步增强。因此,信息安全问题就突出地表现为如何加强对公众个人信息的保护力度和如何加强对实现互联互通的政府部门业务进行安全保护。